我国石油天然气立法的热点和难点问题

从1980年代开始，当时的石油部就启动了起草《石油天然气法》的工作。在以后30多年的时间里，制定《石油天然气法》的问题被不时提出。2019年1月18日，国家能源局印发《能源行业深入推进依法治理工作的实施意见》，其中提到加快推进重点立法项目，再次提出要积极做好《石油天然气法》立法研究和起草修改工作，研究论证制定天然气管理行政法规。石油天然气是基础能源，关乎国家经济安全和国防安全，关乎老百姓的衣食住行，石油天然气立法广受社会关注，热点和难点问题都不少。

石油天然气行业要不要立法的问题。改革开放以来，我国经济体制一直在从计划经济向市场经济转型过程中，石油天然气行业的管理体制也在不断发生变化，从垄断逐步走向竞争。石油天然气立法在为行业发展提供方向、为行业管理提供依据、为市场主体提供保障的同时，也会固化行业管理模式。因此，有一种观点认为，我国是改革推动立法，不是立法推动改革，在行业管理体制改革不到位的情况下，没有法律也许是好事，有利于探索行业改革模式，不会被束缚手脚。还有一种观点认为，过去几十年，我国没有《石油天然气法》，石油天然气行业也得到了快速发展，取得了巨大的成就，因此有没有《石油天然气法》好像并不重要。

石油和天然气合并立法还是各自立法的问题。石油和天然气都是流体矿产，都是烃类，而且常常是伴生的，因此石油和天然气常常被连在一起讨论。同时，石油和天然气的差异也很明显。例如，在常温常压下，石油是液态（甚至是固态），比较容易储存，可以管道运输，也可以船运、车运，运输成本较低；天然气是气态，较多依赖管道运输，运输成本较高，液化后运输成本更高。有专家测算，在我们最终支付的石油价格中，运输成本约占5%，而在我们最终支付的天然气价格中，运输成本占50%以上。除了运输和储存方式不同，石油和天然气的用途、管理体制也不相同。因此，很多专家认为，石油和天然气应当分别立法而不是合并立法。

石油天然气勘查开采领域如何开放的问题。开放石油天然气勘查开采，允许更多市场主体参与，是石油天然气立法的热点问题，基本已经能够达成共识。然而石油天然气勘查开采投资巨大，投资风险和技术要求也都较高，我国长期实行垄断经营管理体制，前景较好的油气区块和技术、人才都掌握在国有石油公司手中，其他市场主体如何进入这一领域是个问题。另外，我国石油天然气行业管理体制是建立在垄断经营基础上的，如果开放石油天然气勘查开采以后政府的管理能力不能同步跟上，可能会有一哄而上、环境污染、资源破坏、安全事故等问题。

石油天然气管网公平开放的问题。公平开放是指石油天然气管道建设运营企业必须平等对待所有用户，允许第三方以公平的条件利用油气管道运输石油和天然气。国家能源局前副局长张玉清认为，管网设施公平开放对促进油气行业发展的作用，要比任何一项科技进步都要大。然而，国家发展改革委、国家能源局2014年出台《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》后，实施情况并不理想。现在行业内普遍把油气管网公平开放的希望寄托在成立国家管网公司上面。个人认为，成立国家管网公司并不能真正解决油气管网公平开放的问题，因为国家管网公司只涵盖干线管网，大量的省内管网还是需要通过立法来推动公平开放。

成立国家管网公司的问题。国家管网公司并不是石油天然气立法需要特别关注的问题，从立法的角度来看，国家管网公司和其他管网公司一样，只是一家需要承担公平开放义务的油气管网公司。实际上，国家管网公司是目前油气行业最为关注的话题，国家管网公司的成立将改变我国油气市场格局。从目前情况来看，国家管网公司将是一家运销分离、公平开放的干线管道经营企业，但是还不清楚国家管网公司是否会把石油央企的LNG接收站也纳入进来，是否在干线管网建设运营方面享有垄断权。行业内普遍认为，国家管网公司将在今年挂牌成立。既然已经决定成立国家管网公司，现在最要紧的是尽快成立，避免让整个行业在等待中彷徨。

石油天然气价格管理方式的问题。我国目前已经完全放开了原油销售价格，但是对成品油和天然气销售价格还实行一定程度的管制。由于石油天然气市场竞争不充分，有些领域甚至是完全垄断的（例如，城市燃气企业通过特许经营权垄断区域内管道天然气销售），国家还没有办法完全放开价格管制、实行市场定价。对于价格主管部门来说，制定油气销售价格完全是个吃力不讨好的差事。最近成品油价格“四连涨”，车主一般不会去想国际油价的事儿，石油央企和价格主管部门是现成的“背锅侠”。石油天然气价格市场化定价，有待于整个行业的市场化改革，实现市场主体多元化，形成真正有效的市场竞争。